Lei nº 12.034/2009:
julgamento de prestação de contas de campanha, certidão de quitação eleitoral e
hipertrofia do Tribunal Superior Eleitoral
1
INTRODUÇÃO.
Bastantes foram as
alterações implementadas pela Lei nº. 12.034, de 29 de
setembro de 2009, que modificou, dentre outras, a Lei
nº. 9.504/1997 (Lei das Eleições).
Trataremos,
doravante, das repercussões da Lei nº. 12.034/2009 no resultado do julgamento de prestação de
contas de campanha e na ulterior obtenção de certidão de quitação eleitoral pelo candidato cujas contas foram desaprovadas.
Analisaremos,
outrossim, a legalidade ou não da artigo 26, parágrafo 4º, da Resolução TSE nº.
23.221/2010, que "dispõe sobre a escolha e o registro de candidatos nas eleições de 2010", especificamente no que concerne ao
limites impostos pelo ordenamento jurídico pátrio ao poder normativo da Justiça
Eleitoral.
Por fim,
analisaremos, de forma breve, a evolução do entendimento fixado pelo Tribunal
Superior Eleitoral acerca da alteração da abrangência
da certidão de quitação eleitoral promovida pela Lei nº. 12.034/2009.
De certo, não
intentamos esgotar os temas aqui abordados, constituindo o presente estudo uma
análise crítica das atividades hodiernamente desenvolvidas pelo egrégio
Tribunal Superior Eleitoral.
2 AS ALTERAÇÕES PROVOCADAS PELA LEI Nº. 12.034/2009 NO JULGAMENTO DAS CONTAS DE CAMPANHA ELEITORAL.
Em sua redação
original, a Lei das Eleições
não estabelecia sanção de impedimento de se obter a certidão de quitação eleitoral ao candidato que tivesse desaprovadas suas contas
de campanha, de forma que o Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) regulamentava a matéria – instituía referida sanção – por meio de
Resoluções.
Para as Eleições 2008, e.g., a Corte Superior Eleitoral regulamentou o tema sub examine através da
Resolução nº. 22.715/2008, que, no parágrafo 3º do artigo 41, vaticinava que
"a decisão que desaprovar as contas de candidato implicará o impedimento
de obter a certidão de quitação eleitoral durante o
curso do mandato ao qual concorreu".
Com o advento da Lei nº. 12.034/2009, que conferiu
nova redação ao artigo 105 da Lei nº. 9.504/1997, o
poder normativo do TSE foi restringido, impedindo-se a Corte Superior de, por
meio de Resoluções, estabelecer sanções não previstas na referida Lei das Eleições.
Vejamos, por
oportuno, o teor do preceptivo legal em relevo, litteris:
Art. 105. Até o
dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior
Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem
restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua
fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou
representantes dos partidos políticos (Redação dada pela Lei
nº 12.034, de 2009).
Dessume-se, pois,
que, se a Lei das Eleições
não imputar a sanção de impedimento à obtenção da certidão de quitação eleitoral àqueles cujas contas de campanha forem
desaprovadas, referida punição não mais poderá ser estabelecida pelo Tribunal
Superior Eleitoral.
Mister, dessarte,
aferirmos se a Lei nº. 9.504/1997 estabelece a sanção sub
oculi.
Prescreve o
parágrafo 7º do artigo 11 do diploma legal supramencionado, incluído pela Lei nº. 12.034/2009, verbis:
§7º A certidão de
quitação eleitoral abrangerá exclusivamente a
plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, o atendimento
a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os
trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de
multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral
e não remitidas, e a apresentação de contas de campanha eleitoral.
(Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)
Conforme se
percebe, apenas a ausência de apresentação de prestação de contas acarreta o
impedimento de obtenção de certidão de quitação eleitoral,
não havendo sido estabelecida mencionada punição aos candidatos cujas contas
forem desaprovadas.
Nesse ínterim, se
o TSE não pode estabelecer sanções outras, que não as insculpidas na Lei nº. 9.504/1997, e se este diploma legal não estabelece a
sanção de ausência de quitação eleitoral para os
candidatos cujas contas de campanha forem desaprovadas, dessume-se que a Corte
Superior Eleitoral não pode negar certidão de quitação
eleitoral aos candidatos que tiverem as contas de
campanha rejeitadas, sob pena de violação aos artigos 11, parágrafo 7º, e 105
da Lei nº. 9.504/1997, bem como aos artigos 1º,
parágrafo único, e 23, inciso IX, da Lei nº.
4.737/1965 (Código Eleitoral), estes últimos que
tratam do poder normativo da Justiça Eleitoral.
No concernente às
eleições de 2010, dúvidas não pairam (ou não deveriam
pairar): de acordo com a Lei nº. 9.504/1997, a
rejeição das contas de campanha não implicará embaraço à obtenção da certidão
de quitação eleitoral. Impende, outrossim,
perquirirmos se a alteração sob análise, implementada pela Lei
nº. 12.034/2009, alcança os processos de prestação de contas
referentes ao prélio eleitoral de 2008.
De pronto,
cumpre-nos assentar que lei penal, em sentido amplo, é
toda aquela que estabelece uma pena, uma sanção a ser imposta ao agente que
violar determinado preceito, não se restringindo às normas de Direito Penal.
Preleciona o mestre Damásio E. de Jesus (2003, p. 14), que "Em lato
sensu, norma penal é tanto a que define um fato punível, impondo,
abstratamente, a sanção, como a que amplia o sistema penal através de
princípios gerais e disposições sobre os limites e ampliação de normas
incriminadoras".
Nesse ínterim, a
norma que impõe a pena de impossibilidade de obtenção da certidão de quitação eleitoral apenas ao candidato que não apresentar prestação de
contas de campanha (artigo 11, parágrafo 7º, Lei nº. 9.504/1997)
possui natureza penal, lato sensu, devendo-se-lhe aplicar o princípio
da retroatividade da lei mais benéfica insculpido no
artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal de 1988, segundo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu".
Ora, se a
Resolução TSE nº. 22.715/2008 estabelecia a pena de impedimento de obtenção da
certidão de quitação eleitoral aos candidatos cujas
contas de campanha houvessem sido desaprovadas, mas a Lei
nº. 12.034/2009, que lhe foi superveniente, impossibilitou
(aboliu) a aplicação da referida sanção, esta Lei é
benéfica em relação àquela Resolução, devendo retroagir e regulamentar o
julgamento das prestações de contas referentes à contenda eleitoral
de 2008.
Apreciando o tema
sob a ótica do entendimento jurisprudencial encampado pelos Tribunais Eleitorais pátrios, faz-se importante analisarmos,
inicialmente, a decisão promanada do TSE, em 30 de setembro de 2008, quando do
julgamento do Processo Administrativo nº. 19.899/GO, da Relatoria do Ministro
Ari Pargendler, publicada no Diário da Justiça Eletrônico em 30 de abril de
2009, páginas 27 e 28, cuja Ementa transcrevemos abaixo, litteris:
PROCESSO
ADMINISTRATIVO. ELEIÇÕES 2008. QUITAÇÃO ELEITORAL. ALCANCE DE NOVA REGULAMENTAÇÃO. PRESTAÇÃO DE
CONTAS. OMISSÃO. APRESENTAÇÃO EXTEMPORÂNEA. DESAPROVAÇÃO. APLICAÇÃO A PARTIR DO
PLEITO MUNICIPAL DE 2008. ALTERAÇÃO DAS INSTRUÇÕES QUE
DISCIPLINAM A MATÉRIA.
A restrição à
obtenção de quitação eleitoral em decorrência de
prestação de contas após o prazo definido nas instruções pertinentes à
arrecadação e à aplicação de recursos por candidatos e comitês financeiros e à
prestação de contas nas eleições municipais de 2008,
bem como na hipótese de desaprovação das contas, somente alcançará situações
verificadas a partir do referido pleito, não atingindo
eleições anteriores.
Alteração das
instruções pertinentes para, ultrapassado o período do mandato ao qual
concorreu o candidato inadimplente, subsistindo a omissão, estender os efeitos
da restrição à quitação eleitoral até a efetiva
apresentação das contas.
Para as eleições ocorridas em 2004 e 2006, as respectivas Resoluções
editadas pelo TSE não previam a sanção de impedimento à obtenção da certidão de
quitação eleitoral aos candidatos cujas prestações de
contas de campanha houvessem sido reprovadas, mas, tão somente, aos que não as
apresentassem.
Conforme
registrado anteriormente, a Resolução nº. 22.715/2008, que regulamentou as
prestações de contas referentes às eleições de 2008,
previu a aplicação da referida sanção tanto aos candidatos que tivessem as
contas de campanha reprovadas quanto aos que não as apresentassem. Dessarte, no
feito sub examine, o TSE se propôs a solucionar a seguinte indagação:
aqueles candidatos cujas prestações de contas haviam sido desaprovadas nas eleições de 2004 ou de 2006 poderiam sofrer a nova sanção
estabelecida na Resolução nº. 22.715/2008, editada para reger as eleições de 2008?
Destacamos, por
oportuno, o entendimento esposado pelo preclaro Relator, Ministro Ari
Pargendler, por ocasião do aditamento ao Voto por ele apresentado inicialmente,
verbis:
O SENHOR MINISTRO
ARI PARGENDLER (relator): Senhor Presidente, é conveniente frisar que tanto as
instruções sobre prestação de contas nas eleições de
2004, quanto as referentes ao pleito de 2006,
estabeleceram como situação a restringir a obtenção de quitação eleitoral, tão-somente, "a não-apresentação de contas de
campanha", e não a sua prestação extemporânea ou a sua desaprovação, ambas
circunstâncias que unicamente passaram a figurar nas normas que regulamentarão
o tema nas eleições de outubro próximo.
Por essa razão, na
atualidade, eleitores cujas prestações de contas
relativas a eleições pretéritas foram apresentadas
fora do prazo legal ou julgadas desaprovadas, encontram-se, no cadastro eleitoral, habilitados a obter certidão de quitação eleitoral.
Dado o exposto, na
linha do voto que proferi na sessão de 24.4.2008, reitero minha conclusão no
sentido de que as novas disposições da Res.-TSE nº 22.715/2008 somente serão
aplicadas a partir da prestação de contas das eleições
municipais deste ano, não atingindo situações relativas a eleições
anteriores.
Após amplo debate,
a Corte Superior Eleitoral, à unanimidade, decidiu que
os candidatos concorrentes nas eleições anteriores que
tiveram contas desaprovadas estavam quites com a Justiça Eleitoral,
não podendo a Resolução que regeu eleições de 2008
retroagir para considerá-los inaptos (por rejeição de contas), encampando,
dessarte, o entendimento da irretroatividade da lei
que implicava prejuízo ao réu.
O tema em liça,
entrementes, é diverso: a Resolução nº. 22.715/2008 estabelecia sanção pela
desaprovação de contas (impossibilidade de obtenção de certidão de quitação eleitoral), pena esta abolida pela Lei
nº. 12.034/2009.
Não obstante, se a
Corte Superior Eleitoral entende que a novatio
legis in pejus não pode retroagir, dessumimos que em se tratando de novatio
legis in mellius, esta deve retroagir, alcançando fatos ocorridos sob a
regência da lei anterior, conclusão esta sobejamente
aplicada na seara penal.
Referida matéria
já foi debatida pelo Tribunal Regional Eleitoral de
Santa Catarina (TRE/SC), quando do julgamento do processo nº. 9.471 - Classe
VII, da Relatoria da Magistrada Eliana Paggiarin Marinho, publicado no Diário
de Justiça eletrônico em 10 de dezembro de 2009, tomo 226, página 4, cuja
Ementa transcrevemos adiante, litteris:
PRESTAÇÃO DE
CONTAS - PARTIDO POLÍTICO - EXERCÍCIO DE 2003 - NÃO APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTOS
OBRIGATÓRIOS - UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO SEM COMPROVAÇÃO -
IRREGULARIDADES GRAVES - REJEIÇÃO DAS CONTAS - DEVOLUÇÃO
DOS VALORES GASTOS E NÃO COMPROVADOS - SUSPENSÃO DO REPASSE DE COTAS DO FUNDO
PARTIDÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - CONTAS QUE NÃO FORAM JULGADAS NO PRAZO DE CINCO
ANOS - APLICAÇÃO DO DISPOSTO NO § 3 o DO ART. 37 DA LEI
N. 9.096/1995, INCLUÍDO PELA LEI N. 12.034/2009
- RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA.
O julgado
supratranscrito versa acerca da rejeição das contas de Partido Político
relativas ao exercício financeiro de 2003, o que, à luz do artigo 37, caput,
da Lei nº. 9.096/1995 – com a redação que lhe foi dada
pela Lei nº. 9.693/1998 –, ensejava, dentre outras
penas, a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário.
Todavia, a Lei nº. 12.034/2009, que manteve a
redação do caput do referido preceptivo legal, adicionou-lhe o
parágrafo §3º, estabelecendo que não pode "ser aplicada a sanção de
suspensão, caso a prestação de contas não seja julgada, pelo juízo ou tribunal
competente, após 5 (cinco) anos de sua apresentação".
Em conclusão, a
Corte Eleitoral catarinense decidiu pela
retroatividade da alteração implementada pela Lei nº. 12.034/2009, no concernente ao prazo de 5 (cinco) anos para
o julgamento de contas de agremiação partidária, sob pena de impossibilidade de
aplicação da pena de suspensão do recebimento de novas cotas do Fundo
Partidário.
Transcrevemos
ilustrativo excerto colhido do Voto da eminente Relatora, verbis:
A propósito da
aplicabilidade da nova regra, esta Corte recentemente firmou o entendimento
sobre três situações, a saber:
[...]
A terceira,
analisando a possibilidade de aplicação da sanção de suspensão do repasse de
novas cotas do Fundo Partidário após 5 (cinco) anos da apresentação das contas.
Neste particular, também se entendeu pela retroação do §3º do artigo 3 7 da Lei n. 9.069/1995, redação da Lei
n. 12.034/2009 (Acórdão n. PROCESSO N. 9.471 - CLASSE
VII - PRESTAÇÃO DE CONTAS - EXERCÍCIO DE 2003 – PTB 24.237, de 2.12.2009.
Relator Juiz Júlio Guilherme Berezoski Schattschneider), tendo o MM. Juiz
Relator destacado em s e u voto acolhido por unanimidade:
Aqui efetivamente
se trata de matéria penal em sentido amplo - não no sentido correspondente a
direito criminal. Assim, os mesmos princípios que regulam um e outro devem ter
incidência. A própria Constituição estabelece que "a lei
penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu" (inciso XL do artigo
5º). O parágrafo único do artigo 2° do Código Penal é ainda mais explicito:
"A lei posterior, que de qualquer modo favorecer
o agente, aplica-se aos fatos anteriores, ainda que decididos por sentença
condenatória transitada em julgado.
No caso dos autos,
transcorridos mais de cinco anos da apresentação das contas, protocolizadas dia
30.4.2004, não é mais possível impor qualquer sanção pela sua rejeição à grei partidária.
Considero
necessárias, todavia, algumas considerações a respeito.
[...]
Por todo o
exposto:
a) rejeito as
contas do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB),
relativas ao exercício financeiro de 2003, determinando o recolhimento ao erário
de R$ 10.993,47, no prazo de 60 (sessenta dias), referentes a valores do Fundo
Partidário cujo dispêndio não foi regularmente comprovado; e
b) deixo de
aplicar a sanção de suspensão do repasse de novas cotas do Fundo Partidário em
razão do disposto no §3º do art. 37 da Lei n.
9.096/1995, com a redação que lhe foi dada pela Lei
nº. 12.034/2009.
É como voto.
Percebe-se, pois,
que o TRE/SC entendeu que a Lei nº. 9.096/1995, no que
tange aos dispositivos que estabelecem sanções, constitui lei
penal, em sentido amplo, de forma que suas alterações posteriores – a exemplo
das efetivadas pela Lei nº. 12.034/2009
– mais benéficas ao acusado retroagem, alcançando fatos ocorridos durante eleições pretéritas.
Deve-se registrar,
contudo, à guisa de esclarecimento, que a Corte Eleitoral
do Estado de Santa Catarina não estende referido preceito à sanção insculpida
parágrafo 7º do artigo 11 da Lei nº. 9.504/09, sobre a
qual ora nos debruçamos.
Também já se
manifestou acerca do tema a Corte Regional Eleitoral
mineira, quando do julgamento do Recurso Eleitoral nº.
8.105, da Relatoria do Juiz Benjamin Alves Rabello Filho, publicado, em 6 de
abril de 2010, no Diário de Justiça eletrônico, cuja Ementa restou assim
vazada, verbis:
Recurso Eleitoral. Prestação de Contas. Eleições
2008. Desaprovação em 1º grau. Não devolução de recibos eleitorais.
Irregularidade grave e insanável. Comunicação do extravio feita a destempo.
Embaraço da fiscalização das contas de campanha por esta Justiça. A sanção
advinda da rejeição das contas tornou-se menos gravosa com o advento da Lei n. 12.034/90 que acrescentou o § 7º ao art. 11 da Lei das Eleições, dispondo que
basta a apresentação das contas para obtenção da certidão de quitação eleitoral. Manutenção da sentença. Recurso a que se nega provimento.
Ressalte-se,
outrossim, que se revela assaz desarrazoada eventual conclusão de que o
impedimento à obtenção de certidão de quitação eleitoral
em decorrência da desaprovação das contas de campanha aplicar-se-ia apenas às
prestações de contas julgadas em definitivo até a edição da Lei
nº. 12.034/2009, vez que referido entendimento
malferiria o princípio constitucional da isonomia, aplicando entendimentos
diversos a situações jurídicas idênticas.
Por fim, em
respaldo ao entendimento ora encampado, apresentamos as palavras do professor
Marcelo Roseno de Oliveira, que, tratado da decisão do Tribunal Superior Eleitoral quando do julgamento, em 16 de junho de 2004, do
Processo Administrativo nº. 19.205/DF (Resolução nº. 21.823/2004), Relator
Ministro Peçanha Martins, brindou-nos com elucidativa lição, verbis:
A referência à
‘regular prestação de contas de campanha’ foi incluída após manifestação do
Min. Fernando Neves, que se posicionou no sentido de que a obrigação de prestar
contas é prevista em lei e ‘se elas não são prestadas,
não é possível considerar que o candidato cumpriu suas obrigações com a Justiça
Eleitoral, ou, em outras palavras, que está apto a
receber certidão de quitação eleitoral’.
A intervenção não
deixa dúvida de que o objetivo era especificamente o de incluir a apresentação
da prestação de contas (e não sua aprovação) na definição de
quitação eleitoral, todavia a forma como redigida a
ementa da Resolução, com a inclusão do adjetivo ‘regular’, abriu ensejo para
interpretação que não se coadunava com o verdadeiro propósito do TSE ao
disciplinar a matéria. (OLIVEIRA; Marcelo Roseno, 2008, p. 248, grifos no
original)
Desta feita, em
que pesem as opiniões em sentido oposto [01], encampamos o
entendimento de que o Tribunal Superior Eleitoral, por
expressa determinação legal, não mais pode estabelecer que a desaprovação das
contas de campanha referentes ao pleito eleitoral de 2010 ensejará a impossibilidade de o respectivo
candidato obter certidão de quitação eleitoral,
ressaltando que referida conclusão deve ser estendida às prestações de contas
referentes às eleições de 2008, por ser a Lei nº. 12.034/2009, sob o enfoque
ora exposto, mais benéfica ao réu.
Fonte: http://jus.com.br/revista/texto/17077/lei-no-12-034-2009-julgamento-de-prestacao-de-contas-de-campanha-certidao-de-quitacao-eleitoral-e-hipertrofia-do-tribunal-superior-eleitoral
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