A Propaganda Eleitoral Antecipada.
Arthur
Rollo*
1. Conceito de propaganda eleitoral antecipada. 2.
Distinção entre a propaganda eleitoral e as demais formas de propaganda
política. 3. A propaganda antecipada e a jurisprudência do TSE. 3.1 Mensagens
institucionais do Executivo e do Legislativo. 3.2 Mensagens episódicas e
transitórias. 3.3 Entrevistas, colunas e programas na imprensa. 4. Conclusões.
.
1. Conceito de
propaganda eleitoral antecipada.
A propaganda eleitoral consiste na
divulgação de idéias e opiniões, visando captar a simpatia do eleitorado e
obter-lhe o voto. O objetivo da propaganda eleitoral é angariar votos. Trata-se
de espécie de propaganda política, assim como a propaganda intrapartidária e a
propaganda partidária.
É nesse sentido a lição de Joel José
Cândido, para quem:
Propaganda Política é gênero; propaganda
eleitoral, propaganda intrapartidária e propaganda partidária são espécies
desse gênero. Propaganda Eleitoral ou Propaganda Política Eleitoral é uma forma
de captação de votos usada pelos partidos políticos, coligações ou candidatos,
em época determinada por lei, através da divulgação de suas propostas, visando
à eleição de cargos eletivos. Em “Direito Eleitoral Brasileiro”, p. 149.
Conforme
estabelece o art. 36, “caput” da Lei n° 9.504/97, a propaganda eleitoral:
“somente é permitida após o dia 5 de julho do ano da eleição.”. Além dessa limitação de ordem
temporal, existem disciplinas formais da propaganda eleitoral. Por exemplo,
veda-se, como regra, a propaganda eleitoral em bens públicos e em bens
particulares de uso comum, tais como bares, restaurantes, cinemas, etc..
Vale
dizer, para ser legítima a propaganda eleitoral deve ocorrer a partir do dia 6
de julho do ano da eleição, nas formas permitidas pela legislação eleitoral.
Essas duas características devem concorrer.
A
propaganda eleitoral será irregular quando for veiculada antes do prazo
estabelecido pela lei, hipótese em que será chamada de antecipada, ou, dentro
do prazo legal, quando deixar de atender às prescrições legais no tocante à sua
forma.
Isso
significa que qualquer modalidade de propaganda eleitoral, quando feita antes
do dia 6 de julho do ano da eleição, será considerada irregular, não importando
se sua forma está autorizada pela legislação eleitoral.
A lei
eleitoral estabelece termo final para a propaganda eleitoral antecipada, que é
o dia 6 de julho do ano da eleição, data a partir da qual a propaganda
eleitoral passa a ser permitida. Entretanto, não houve a fixação de data para o
início da incidência de punição pela propaganda eleitoral antecipada. Cabe,
assim, a pergunta: poderá haver condenação em decorrência da propaganda
eleitoral realizada um ano antes da eleição?
Já
vimos, na prática, casos de condenação por propaganda eleitoral antecipada por
fatos verificados um ano e meio antes do pleito. Entretanto, tendo em conta que
o objetivo da propaganda eleitoral é a obtenção do voto, não achamos viável a
lembrança de um pedido verificado um ano antes da eleição.
Das
duas uma, ou o pedido de voto é renovado em data próxima ao pleito, ou cairá no
esquecimento. Por isso, entendemos que a lei eleitoral deveria ter fixado o
termo inicial da propaganda eleitoral antecipada.
Achamos
razoável que, enquanto isso não ocorre, “de lege ferenda”, seja o termo inicial
da propaganda eleitoral antecipada considerado a partir do início do ano
eleitoral. Isso porque, fatos anteriores, a nosso ver, cairão no esquecimento,
e não terão o potencial de desequilibrar o pleito eleitoral.
Uma
propaganda eleitoral antecipada, verificada um ano antes do pleito, não será
lembrada pelo eleitor e, por essa razão, não merece punição.
Nos
termos do art. 36, §3° da Lei n° 9.504/97, a propaganda eleitoral antecipada é
punida, com pena de multa de vinte mil a cinqüenta mil UFIR ou equivalente ao
custo da propaganda, se este for maior. Regulamentando o artigo em questão, o
C. TSE, através da Resolução n° 22.718, fixou o valor da multa entre
R$21.282,00 e R$53.205,00, sem prejuízo da equivalência ao custo da propaganda,
quando for maior.
A
maior dificuldade consiste em identificar a propaganda eleitoral antecipada.
Isso porque os políticos buscam, a todo instante, manter-se em evidência, como
forma assegurar suas eleições futuras. Político que não é lembrado não é
votado.
Não é
qualquer forma de divulgação do nome que configura propaganda eleitoral. Isso
porque faz parte da atividade política o proselitismo. O difícil justamente é
saber quando o proselitismo político transmuda-se na propaganda eleitoral.
Como
já afirmaram Alberto Rollo e Enir Braga, em “Comentários à Lei n° 9.100, de
1995”: “O que a lei coíbe não é o proselitismo político, mesmo que ele traga,
ínsito em seu bojo, o interesse no voto futuro. O que a lei coíbe é a
propaganda com o pedido de voto, concomitante.”.
Não há
como evitar que os políticos se relacionem com o seu eleitorado. Esse contato
direto é essencial à democracia, porquanto permite que os eleitores sejam
informados das atividades de seus representantes e as fiscalizem.
Como
já disse há algum tempo, com propriedade, a Subprocuradora Railda Saraiva, em
parecer encampado pelo voto do Min. Diniz de Andrada (JTSE, vol. 6, n° 3, p.
89/102): “... pessoalmente entendo que os políticos sempre agem com a intenção
de expandir seu eleitorado – de angariar votos, no presente ou no futuro.”.
A fim
de conferir limites ao proselitismo político, a jurisprudência dos Tribunais
Eleitorais do país passou a considerar como propaganda eleitoral não só aquela
que contém o pedido de voto direto, como também aquelas outras forma que, mesmo
sem contê-lo, fazem alusão ao pleito e a características do futuro candidato,
que o distinguem em relação aos demais.
No
Acórdão n° 20.570, da lavra do Tribunal Regional do Paraná restou consignado
que:
A propaganda eleitoral ilícita há que ser
aquela em que o pré-candidato atua como se candidato fosse, visando influir
diretamente na vontade dos eleitores, mediante ações que traduzem um propósito
de fixar sua imagem e suas linhas de ação política, em situação apta, em tese,
a provocar um desequilíbrio no procedimento eleitoral relativamente a outros
candidatos, que somente após as convenções poderão adotar esse tipo de
propaganda.
A
jurisprudência do C. TSE restou pacificada no mesmo sentido, dispensando,
outrossim, a existência de candidatos oficialmente escolhidos em convenção,
para a configuração da propaganda eleitoral antecipada. Foi nesse sentido a
decisão do Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n° 21.594, Classe
22ª, j. 9.11.2004, DJ de 17.12.04, p. 317:
Assentou a jurisprudência deste Tribunal que é
irrelevante o fato de não haver candidatos indicados, oficialmente escolhidos
em convenção, para que se configure a propaganda extemporânea (RP n° 267/ES, de
21.9.2000, rel. Min. Garcia Vieira, DJ de 8.11.2000).
´ Entende-se como ato de
propaganda eleitoral aquele que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma
dissimulada, a candidatura, mesmo que apenas postulada, a ação política que se
pretende desenvolver ou razões que induzam a concluir que o beneficiário é o
mais apto ao exercício de função pública. Sem tais características, poderá
haver mera promoção pessoal – apta, em determinadas circunstâncias a configurar
abuso de poder econômico – mas na propaganda eleitoral (Respe n° 16.183/ MG, de
17.2.2000, rel. Min. Eduardo Alckmin, DJ de 31.3.2000).´
Esses
posicionamentos vêm sendo adotados até os dias atuais. Se de um lado o político
é livre para fazer proselitismo, este não pode desbordar para a propaganda
eleitoral antecipada. Sempre que houver menção a circunstâncias eleitorais,
como ao ano e à data da eleição, ao cargo almejado, aos méritos do postulante,
bem como à ação política a ser desenvolvida, se eleito, estaremos diante da
propaganda eleitoral antecipada.
É
nessa mesma direção a lição de Alberto Rollo e Enir Braga, que já ressaltaram
que: “Não existem pré-candidatos, nem candidatos a candidato. Assim, toda
propaganda de cunho eleitoral é irregular do ponto de vista jurídico-eleitoral,
se feita antes da escolha do candidato na convenção.”.
Quem
ostenta a posição de “pré-candidato” e a propala ao eleitorado realiza,
inegavelmente, propaganda eleitoral antecipada, estando sujeito às punições
legais. Da mesma forma, quem confecciona e distribui adesivos “Dudu 2008”, por
fazer alusão ao pleito futuro, pode ser punido.
Como
já decidido pelo C. TSE, nos autos do Agravo Regimental em Agravo de
Instrumento n° 6204, em 15.05.2007, DJ de 01.08.2007, p. 234, resta configurada
a propaganda eleitoral extemporânea: “mediante a exaltação das qualidades do
representado, com a divulgação do trabalho por ele realizado durante o mandato,
e com o pedido de apoio ao eleitor.”.
Toda a
vez em que, na mensagem, a ênfase for dada à pessoa, visando enaltecê-la e
destacar o seu trabalho político, a fim de angariar a simpatia dos eleitores,
poderemos estar diante da propaganda eleitoral antecipada. Em divulgações sem
objetivos eleitorais o destaque é dado ao fato e não propriamente ao seu
protagonista.
Entretanto,
não basta à configuração da propaganda eleitoral antecipada a ênfase na pessoa.
Deve haver menção a circunstâncias eleitorais como, por exemplo, um pedido de
apoio.
Nesse
sentido, já decidiu o C. TSE que:
A mera divulgação do nome e do trabalho
desenvolvido, sem referências a eleições, candidaturas ou votos, não
caracteriza propaganda eleitoral antecipada, nem permite a aplicação da multa
prevista no art. 36, §3°, da Lei n° 9.504/97. Agravo Regimental no Agravo de
Instrumento n° 5.275 – Classe 2ª, j. 01.02.2005, DJ de 15.04.2005, p. 163.
A
divulgação do trabalho parlamentar, administrativo e político continua
permitida, mesmo no período eleitoral, até porque os veículos de imprensa são
livres, nos termos do art. 220 da Constituição Federal, para noticiar.
Se
esta, no entanto, vier acompanhada de elementos eleitorais, poderá estar
configurada a propaganda eleitoral antecipada. Aliás, como já observamos,
qualquer mensagem acompanhada de elementos eleitorais será hábil a
transmudar-se em propaganda antecipada.
O C.
TSE já considerou elemento eleitoral, por exemplo, a referência à Câmara dos
Deputados, por configurar menção ao cargo pretendido. Destaca-se trecho da
decisão monocrática:
“A dita referência se
infere da menção à Câmara dos Deputados, em clara e evidente alusão ao cargo
pretendido.
E, como também dito na decisão, com alguma ênfase, se a frase
´na hora do voto, pense nisso´ não implica em propaganda antecipada, ainda que
dissimulada, nada mais poderá fazê-lo, tornando letra morta o dispositivo legal
violado.” TSE, Agravo de Instrumento n° 7826, Relator Ministro Cezar Peluso,
decisão publicada no DJU de 07.11.2007, p. 99.
Além
da modalidade positiva da propaganda eleitoral antecipada, cumpre ressaltar a
possibilidade da sua modalidade negativa.
De
fato, assim como existem mensagens visando indicar que a pessoa é a mais apta
para o exercício de determinado mandato, também existem divulgações com o
propósito de mostrar que certa pessoa não tem condições de ser eleita e de que
sua eleição representaria risco para a população.
Críticas
podem existir. O que não pode acontecer é a propaganda eleitoral antecipada
negativa, configurada na divulgação de mensagens indicando que a pessoa é
desqualificada para o exercício do mandato. São comuns em período eleitoral os
pedidos para que a população não vote em determinado candidato. Se isso
acontecer antes do dia 6 de julho do ano da eleição, estará configurada a
propaganda eleitoral antecipada negativa.
Como
já decidiu o C. TSE:
Jornal de entidade
sindical que adverte o eleitor a não confiar em pré-candidato à Presidência da
República e sugere que sua eleição pode resultar em caos no setor da segurança.
Jornal que, de forma geral, faz propaganda contra pré-candidatos de partido.
Propaganda eleitoral antecipada negativa. Aplicação da multa prevista no art.
36, §3°, da Lei n° 9.504/97. Representação que se julga procedente. RP 897, j.
09.05.2006, publicado em sessão.
A
proteção da “pars conditio” compreende não só a impossibilidade de realização
de propaganda eleitoral positiva antes do dia 6 de julho, como também a
proteção do possível candidato em relação à propaganda eleitoral negativa,
nesse período.
Sempre
os possíveis candidatos poderão fazer divulgações de ordem política, até porque
também poderão ser criticados. Não poderá haver abuso nem nos elogios e nem nas
críticas, no período eleitoral. O excesso, em ambos os casos, poderá configurar
a propaganda eleitoral antecipada.
Cumpre
notar também que a propaganda eleitoral antecipada enseja a punição do
“responsável pela divulgação’” e do candidato “quando comprovado seu prévio
conhecimento”. Isso significa que só haverá condenação quando houver a prova da
responsabilidade ou do prévio conhecimento do candidato beneficiado.
A
prova do prévio conhecimento pode acontecer a partir das circunstâncias do caso
concreto. Isso porque, sendo a propaganda eleitoral de grande repercussão, não
poderá o candidato beneficiado negar seu prévio conhecimento.
Se a
propaganda eleitoral irregular for feita em local de grande impacto visual,
próximo à residência ou ao escritório do candidato, tiver sido noticiada na
imprensa, por exemplo, restará configurado o prévio conhecimento do seu
beneficiário.
Nesse
sentido é a jurisprudência do C. TSE:
Por outro lado, é
remansosa a jurisprudência desta Corte no sentido da inadmissibilidade de
imputação de multa ao beneficiário com base em presunção. Consoante preceitua o
parágrafo único do art. 72 da Res.-TSE n° 21.610/2004, a cominação da multa ao
beneficiário é admissível quando as circunstâncias e as peculiaridades do caso
específico revelarem a impossibilidade de o beneficiário não ter tido
conhecimento da propaganda. Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n°
25.069 – Classe 22ª, j. 19.05.2005, DJ de 02.09.2005, p. 153.
Naqueles
casos em que existir dúvida, com base na resolução do TSE n° 22.718, que dispõe
sobre a propaganda eleitoral, o candidato será notificado para retirar a
propaganda irregular, em quarenta e oito horas[1]. A
inércia no atendimento dessa determinação configurará o prévio conhecimento e
ensejará a aplicação da punição.
Três
são as possibilidades, portanto, a ensejar a condenação do candidato
beneficiário.
Na
primeira, o representante faz prova, com a petição inicial, do prévio
conhecimento do beneficiário.
Na
segunda, o prévio conhecimento do beneficiário pode ser inferido das
circunstâncias do caso concreto (forma, características, localização e impacto
visual da propaganda eleitoral, por exemplo).
Na
terceira, o candidato é notificado para desfazer a propaganda eleitoral
irregular e permanece inerte.
Além
de provar a existência da propaganda eleitoral antecipada, em princípio, o
representante deverá fazer prova também da sua responsabilidade e/ou do prévio
conhecimento do beneficiário.
2. Distinção entre a propaganda
eleitoral e as demais formas de propaganda política.
Antes
das eleições, está ressalvada, pelo §1° do art. 36 da Lei n° 9.504/97, a
possibilidade de realização de propaganda intrapartidária ou pré-convencional,
que não se confunde com a propaganda eleitoral.
A propaganda intrapartidária pode
ocorrer na quinzena anterior à realização das convenções partidárias, que devem
acontecer entre o dia 10 e 30 de junho do ano da eleição. Seu objetivo é captar
os votos dos convencionais, a fim de que o postulante seja escolhido candidato.
Além,
portanto, de distinguir-se da propaganda eleitoral em relação ao período de
divulgação, são distintos seus objetivos. Deve essa difusão ser voltada aos
convencionais e, por isso, mais restrita.
A
propaganda intrapartidária não pode ser realizada através de rádio, televisão,
outdoor e internet, meios que conferir-lhe-iam a amplitude da propaganda
eleitoral.
Habitualmente,
a propaganda intrapartidária consiste em mensagens aos convencionais,
veiculadas sob a forma de faixas e cartazes, afixados nas imediações do local
em que será realizada a convenção partidária. Restringe-se a essas formas, de
acordo com a regulamentação estabelecida nas resoluções baixadas pelo C. TSE,
por ocasião de cada pleito[2].
A
propaganda partidária, por sua vez, está regulada nos arts. 45 e seguintes da
Lei n° 9.096/95. Tem o propósito de divulgar os ideários partidários, mensagens
aos filiados sobre a execução do programa do partido e das suas atividades
congressuais, por exemplo. Enfim, visa estabelecer contato com os filiados e
com a população, a fim de, mediante a divulgação das ações partidárias,
conclamá-los a engajarem-se na consecução dos objetivos definidos no estatuto.
Essa
modalidade de propaganda não será difundida no segundo semestre do ano da
eleição, conforme estabelece o §2° do art. 36 da Lei n° 9.504/97.
Como
já tivemos oportunidade de mencionar em nossa participação na obra “Reforma
Política Uma visão prática”:
A propaganda política é veiculada sob a forma
de propaganda eleitoral, cujo objetivo é divulgar o candidato e angariar o voto
do eleitor, a partir do dia 6 de julho do ano da eleição até a sua véspera, de
propaganda intrapartidária que objetive a escolha do postulante como candidato
na convenção do seu partido, difundida na quinzena anterior a esta, e
propaganda partidária, que vise à divulgação das idéias, propostas e ações do
partido, e que não é veiculada no segundo semestre do ano da eleição. p. 135.
Todas
essas diferenças, temporais e formais, das modalidades de propaganda política,
podem ser sintetizadas no quadro seguinte:
|
Propaganda
|
Objetivo
|
Período de Divulgação
|
|
Eleitoral
|
Obter o voto do eleitor.
|
A partir do dia 6 de julho
do ano da eleição, até a véspera do pleito.
|
Intrapartidária |
Que o postulante seja
escolhido na convenção como candidato.
|
Na quinzena anterior à
convenção.
|
|
Partidária
|
Visa à divulgação das
idéias e das ações do partido, em relação a temas político-comunitários.
|
Exceto no segundo semestre
do ano da eleição.
|
Muito
embora seja clara a distinção entre a propaganda eleitoral e as demais formas
de propaganda política, não raro a propaganda intrapartidária e partidária são
desviadas da sua finalidade, para ressaltar a figura, as ações e méritos de
filiado que notoriamente será ungido candidato no próximo pleito.
Esse
desvirtuamento já foi notado pelo C. TSE, por exemplo, quando do julgamento da
RP 942, de 05.06.2007, DJ de 26.06.2007, p. 144, na qual restou decidido que:
A utilização da propaganda partidária
para exclusiva promoção pessoal de filiado, com explícita conotação eleitoral,
impõe a aplicação da pena de multa pela ofensa ao art. 36 da Lei das Eleições,
na espécie, em seu grau mínimo, e de cassação do tempo destinado ao programa
partidário da agremiação infratora do art. 45 da Lei dos Partidos Políticos,
proporcionalmente à gravidade e à extensão da falta.[3]
Nesse
mesmo julgamento, restou consignado que a comparação entre administrações, a
fim de, através de críticas àquela adversária, ressaltar os bons aspectos da
efetuada por membro de seu partido, configura propaganda eleitoral. Destaca-se:
A realização de comparação entre a atuação de
governos sob a direção de agremiações adversárias, com a finalidade de
ressaltar as qualidades do responsável pela propaganda e de denegrir a imagem
do opositor, caracteriza propaganda eleitoral subliminar e fora do período
autorizado em lei.[4]
Com a
propaganda eleitoral antecipada, todavia, não se confunde a crítica partidária,
assim entendida aquelas mensagens que ressaltam os aspectos negativos de uma ou
mais agremiações adversárias, mas sem exaltar a figura de filiados. Nesse
sentido decidiu o C. TSE, quando do julgamento da RP n° 994, em 9.8.2007, DJ de
4.9.2007, p. 81:
O programa do DEM (antigo PFL)
conteve em sua essência pesadas críticas em relação a filiados do Partido dos
Trabalhadores (PT), inclusive de alguns que atuaram no Governo Federal, buscando
com isso demonstrar à sociedade o seu posicionamento sobre temas
político-comunitários, com base em seu conteúdo amplamente divulgado pelos
meios de comunicação do País, como os escândalos do ´Mensalão´, da ´CPI dos
Correios´, da ´CPI dos Bingos´ e do caseiro Francenildo, sem fazer comparação
entre agremiações partidárias adversárias e sem procurar angariar a simpatia ou
a antipatia da população para determinada pessoa, não havendo que se falar em
propaganda eleitoral negativa.
A
questão já foi amplamente enfrentada por nossos Tribunais Eleitorais, restando
pacificado o entendimento de que não deve a propaganda partidária ultrapassar
“o limite da discussão de temas de interesse político comunitário”, conforme
decidido pelo C. TSE, na RP 994, de 09.08.2007, DJ de 4/9/2007, p. 81.
A propaganda partidária pode divulgar a
implementação das diretrizes partidárias na atuação administrativa de seus
filiados, desde que a ênfase não seja conferida à pessoa, mas sim às ações
institucionais do partido. Nesse sentido já decidiu o C. TSE por ocasião do
julgamento da Representação n° 1.006 – Classe 30ª, em 2 de agosto de 2007, nos
termos da ementa seguinte:
PROPAGANDA PARTIDÁRIA.
PEDIDO. PROMOÇÃO PESSOAL DE FILIADO. PROPAGANDA DE PRÉ-CANDIDATO.
DESVIRTUAMENTO. IMPROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO.
É assente o entendimento
desta Corte Superior no sentido de autorizar, durante a propaganda partidária,
a divulgação de informações sobre o desempenho de filiado no exercício de
mandato eletivo, como forma de expor à população as idéias defendidas pelo
partido político responsável pelo programa, desde que nela não ocorra explícita
publicidade de teor eleitoral ou exclusiva promoção pessoal.
Assim
como em qualquer outra forma de divulgação, a menção às realizações partidárias
deve ser cercada de cuidados, especialmente quanto à ausência de elementos
eleitorais, a fim de evitar a punição por propaganda eleitoral antecipada. Nas
divulgações do partido, a ênfase é dada às realizações da agremiação e não aos
seus integrantes.
Se o
destaque for dado a um determinado filiado, poderá estar configurada a
antecipação da propaganda eleitoral.
No que
diz respeito à propaganda intrapartidária, como o seu próprio nome indica, o
que importa é o âmbito da divulgação. Pode, por exemplo, ser enviada mala
direta contendo propaganda exclusivamente aos convencionais. Se o âmbito da
divulgação estende-se a quem não integra a agremiação partidária, restará
configurado o abuso e, possivelmente, a propaganda eleitoral antecipada,
dependendo das circunstâncias do caso concreto.
3. A propaganda
antecipada e a jurisprudência do TSE.
Ainda que possam ser identificados
elementos comuns às manifestações da propaganda eleitoral antecipada, é a
partir da análise da jurisprudência dos Tribunais Eleitorais que fica mais
fácil constatá-la.
No que diz respeito à jurisprudência do C.
TSE, pode-se dizer que há uma tendência à restrição do proselitismo político.
As mensagens episódicas e transitórias, que antes não sofriam maiores
restrições, agora estão sendo enfrentadas com maior rigor.
Isso, entretanto, ficará evidente a partir
da análise dos casos concretos.
3.1 Mensagens institucionais do
Executivo e do Legislativo.
A
propaganda eleitoral não se confunde com a propaganda institucional. O conceito
desta é dado pelo art. 73, VI, “b” da Lei n° 9.504/97 como sendo aquela
relativa aos “atos, programas, obras, serviços e campanhas” dos órgãos públicos
“federais, estaduais ou municipais ou das respectivas entidades da
administração indireta”.
Nos
termos do art. 37, “caput” da Constituição Federal, as propagandas
institucionais devem observar estritamente os princípios da administração
pública, dentre os quais o da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Configuram,
portanto, formas de propaganda institucional as mensagens veiculadas pelos
Governos Federal, Estaduais e Distrital e Municipais, assim como pelas
respectivas Casas Legislativas e pessoas jurídicas da administração indireta.
Essas
divulgações são suportadas pelos cofres públicos e, por essa razão, não podem
enaltecer os administradores ou os ocupantes dos cargos. Objetivam elas
informar a população acerca do que está sendo feito pelos seus mandatários, e
respectivos indicados, com o dinheiro arrecadado com impostos.
Tendo
em vista a sua relevância, não podem elas sofrer restrições desnecessárias. Por
essa razão, o Legislador tomou especial cuidado ao estabelecer limitações à
propaganda institucional em período eleitoral, porque restringi-la implica em
prejudicar o direito à informação da população, constitucionalmente assegurado.
A
prestação de contas ao eleitor, que os parlamentares costumam fazer durante
todo o seu mandato, continua permitida. Nesse sentido:
A Res.- TSE n° 22.231/2006 (Consulta
n° 1.247, relator Ministro José Delgado) assentou a possibilidade de prestação
de contas, ao eleitor, das realizações do mandatário de cargo eletivo,
ressalvando-se, no entanto, que eventuais abusos submeterão o infrator às
penalidades legais. TSE, RESPE n° 26249, de 06.03.2007, DJ de 22.03.2007, p.
141.
Os
parlamentares, ressalvado ato da Casa Legislativa em sentido contrário, poderão
continuar divulgando seu trabalho fazendo uso dos recursos públicos
disponibilizados para tanto. Obviamente, a divulgação do trabalho legislativo
não se confunde com a propaganda eleitoral.
Se os
recursos públicos forem utilizados para propaganda eleitoral, além do ilícito
eleitoral, restará configurado ato de improbidade administrativa. Vale dizer,
além da multa eleitoral, o candidato poderá ser condenado a devolver aos cofres
públicos os recursos indevidamente utilizados.
Também,
no nosso entender, não poderá haver a confusão do escritório-político, pago com
o dinheiro da Casa Legislativa, com o comitê. Não é incomum a transformação do
escritório em comitê, o que significa que todo o material mencionando aquele
endereço, reverterá em benefício da campanha, o que é irregular.
Da
mesma forma, o material pago com recursos públicos não poderá mencionar sítios
pessoais do candidato, utilizados para campanha ou qualquer outra finalidade
estranha ao mandato.
As
notícias, relacionadas às ações do Executivo e Legislativo, continuam
permitidas no período eleitoral, desde que a ênfase seja dada no fato e não na
pessoa do candidato. Abusos serão punidos tanto na vertente da propaganda
eleitoral antecipada, quanto do abuso dos meios de comunicação social.
Relatar
feitos da administração é permitido. O que a lei veda é essa divulgação aliada
à menção à candidatura, à comparação com o governo anterior, à menção ao
pleito, enfim, a elementos eleitorais. Nesse sentido:
REPRESENTAÇÃO. PROPAGANDA
ELEITORAL ANTECIPADA. INOCORRÊNCIA. Inexiste propaganda eleitoral antecipada
quando o chefe do Poder Executivo, em eventos públicos, sem qualquer menção a
candidatura, eleições, ou comparação com governo anterior, relatada feitos de
sua administração.
Representação que se
julga improcedente. Agravo regimental improvido. TSE, Agravo Regimental na
Representação n° 874, Classe 30ª, j. 30.05.2006, publicado em sessão.
Além da ênfase à pessoa, em detrimento do
fato em si, a forma de divulgação pode caracterizar o ilícito eleitoral. Não
são comuns as divulgações institucionais por meio de outdoors, porque estes
pressupõem mensagens diretas, não permitindo adequadamente a informação dos
destinatários, sem falar no seu custo elevado.
Mensagens veiculadas por outdoor despertam
suspeitas em relação ao seu real objetivo, em virtude do seu demasiado destaque
à imagem. O C. TSE já considerou propaganda eleitoral antecipada mensagem de
agradecimento a Deputado Federal pela colaboração em obra pública, veiculada
através de outdoor:
Ora, não há como concluir por mera divulgação
de atividades parlamentares a instalação de painéis com mensagem de
agradecimento a deputado federal pelo seu empenho na concretização de
determinada obra. A propaganda, aqui, é ostensiva, pois feita ao ar livre,
exposta em via pública de intenso fluxo e de boa visibilidade humana, com forte
e imediato apelo visual e amplo poder de comunicação. Demais disso, foi
veiculada quatro meses antes das eleições, configurando a intenção de, no
mínimo, ser o parlamentar lembrado, visto, considerado. Tal fato veste-se de
firmes características de propaganda antecipada, mesmo que de forma indireta,
simulada. Vale dizer ainda: o fato que se apresenta nestes autos é bem mais do
que simples promoção pessoal. Recurso Especial Eleitoral n° 26.262 – Classe
22ª, j. 17.05.2007, DJ de 1.6.07, p. 247.
A possibilidade de veiculação de mensagens
institucionais persiste no período eleitoral, ressalvado o modo da divulgação,
que deve ser o usual. É de se estranhar o fato do administrador público ou
parlamentar dedicar-se à divulgação de sua atuação exclusivamente no ano
eleitoral, por meios não utilizados em nenhum outro momento do mandato.
A adoção de forma de divulgação de ampla
repercussão, com demasiado destaque à imagem, per se, pode denotar a realização
de propaganda eleitoral antecipada.
3.2 Mensagens episódicas e transitórias.
É
curioso que os políticos dediquem-se ao lançamento de livros, cds, programas de
televisão, colunas em jornal, recebimentos de títulos, etc. exclusivamente no
período eleitoral.
E esse lançamento, como temos visto em
todos os pleitos, é feito no rádio, na televisão, em jornais, por meio de
outdoors, etc, ou seja, da forma mais ampla possível.
Por óbvio, permitir que notórios
candidatos utilizem-se desses expedientes, vedados inclusive no período de
propaganda eleitoral, é deixar de proteger a “pars conditio”, é permitir o
desequilíbrio do pleito eleitoral.
As
mensagens episódicas, como esses lançamentos, assim como as mensagens
referentes ao Natal, ao dia das mães e aos aniversários das cidades, por
exemplo, continuam permitidas. Se, entretanto, vierem acompanhadas de elementos
eleitorais ou se a forma da sua divulgação for de ampla repercussão, hábil a
ensejar o desequilíbrio do pleito, restará configurada a propaganda eleitoral
antecipada.
Felicitações por estar a cidade “mais moderna, mais bonita e
mais humana”:
A jurisprudência desta
Corte Superior entende que mensagens de cumprimento e felicitação, sem
referência eleitoral, constituem atos de promoção pessoal e não de propaganda
eleitoral.
...
No caso, o outdoor não
contém mensagem que caracterize propaganda eleitoral, pois não há referência à
eleição, pedido de votos, tampouco à qualidades que recomendassem o ora
agravado a exercer cargo público, restando configurada, apenas, promoção
pessoal. TSE, Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n° 26.236, de
22.03.2007, DJ de 11.04.07, p. 201.
Dia
das Mães:
Agravo Regimental. Agravo
de Instrumento. Propaganda Eleitoral Extemporânea. Jornal. Mensagem em
homenagem ao dia das mães com fotografia do pré-candidato. Menção ao pleito
futuro. Indicação do partido e da ação política a ser desenvolvida.
Caracterização. Art. 36, §3°, da Lei n° 9.504/97. Agravo regimental desprovido.
Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n° 5.703, de 27.09.2005.
1. Restou assentado na
decisão agravada: ´10. (...) a Corte Regional asseverou que a propaganda
ilícita se deu pela divulgação de ´(...) nome e fotografia, indicando o cargo
exercido, como forma de lembrete para as eleições que se avizinham, tudo isso,
de maneira extemporânea.´ (fl. 22). E concluiu ´a indicação ao cargo exercido
em letras de expressivo porte, sugerem o apelo implícito, a justificar a
imposição de penalidade.´ (fl. 23). 11. Assim, observa-se que no caso em exame,
como bem assinalou a Corte Regional, não caracterizou-se a mera promoção
pessoal, mas sim verdadeira propaganda de cunho eleitoreiro, visando ao pleito
que se aproximava. TSE, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n° 7.720,
Classe 2ª, j. 1.8.2007.
Felicitações
pela passagem de ano:
Não caracteriza
propaganda eleitoral a veiculação de mensagem de felicitações pela passagem de
ano, divulgada por meio de outdoor,
contendo o nome de deputado, sem menção à sua atuação política, sua pretensão
ao pleito futuro, ou propagação de princípios ou ideologias de natureza
política. Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n° 25.961, de
19.12.2006, DJ de 21.02.2007, p. 116.
Como
se infere dos julgados acima, as mensagens episódicas e transitórias continuam
permitidas pela jurisprudência do C. TSE. A veiculação dessas mensagens, no
entanto, aliada a elementos eleitorais, bem como a formas de divulgação
demasiado amplas, pode desnaturá-las para a propaganda eleitoral antecipada.
Toda a
vez em que a mensagem contiver o potencial de desequilibrar o pleito eleitoral,
merecerá ela punição.
3.3 Entrevistas, colunas e programas na
imprensa.
Em
princípio, em decorrência da liberdade de imprensa e de manifestação de
pensamento, asseguradas pelo art. 220 da Constituição Federal, os meios de
comunicação são livres para noticiar e os políticos são livres para conceder
entrevistas.
Justamente
por isso, a maioria dos julgados consagra essas liberdades, descartando a
propaganda eleitoral antecipada. Nesse sentido:
Demonstrado está, sem
controvérsia, que, em período anterior ao estabelecido para a propaganda
oficial, o jornal, por via de entrevista concedida por postulante ao cargo de Senador,
noticiou fatos relativos à campanha eleitoral que se aproximava e as possíveis
alianças políticas que estavam sendo planejadas.
O direito de informar
fatos políticos é via de aperfeiçoar a democracia. Recurso Especial Eleitoral
n° 26.134 – Classe 22ª, j. 24.08.2006, DJ de 08.11.06, p. 114.
Pode, inclusive, o detentor de cargo
eletivo manter coluna em jornal mesmo no período eleitoral, desde que,
obviamente, não faça referências eleitorais. Destaca-se:
... diferentemente do
tratamento dado às empresas de rádio e TV, cujo funcionamento depende de
concessão, permissão ou autorização do poder público, admite-se que os jornais
e demais veículos da imprensa escrita possam assumir determinada posição em
relação aos pleitos eleitorais, ressalvando-se que o eventual desvirtuamento
dessa conduta poderá caracterizar abuso do poder econômico ou uso indevido dos
meios de comunicação social, apurados na forma do art. 22 da Lei Complementar
n° 64/90, ou mesmo propaganda eleitoral antecipada, em benefício de terceiro,
passível da multa prevista no art. 36, §3°, da Lei n° 9.504/97.
Em face desse
entendimento, afirmo que um cidadão, mesmo detentor de mandato eletivo, que
assine coluna em jornal não sofre as limitações impostas pela legislação
eleitoral, podendo mantê-la no período eleitoral, ainda que seja candidato.
Consulta n° 1.053 – Classe 5ª, j. 18.05.2004, DJ de 21.6.04, p. 90.
A
despeito disso, pode também ocorrer o desvirtuamento da entrevista, para
transformá-la em propaganda eleitoral antecipada. Isso já foi reconhecido, por
exemplo, quando do julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n°
7.652, de 28.11.2006, DJ de 18.12.06, p. 187.
Existem
propagandas eleitorais explícitas disfarçadas na forma de entrevistas. Mais uma
vez, o que se deve ter em mente é que a notícia enfatiza o fato e não a pessoa
do político. Toda vez em que os fatos são deixados de lado, para dar destaque
ao político, notório candidato, estaremos diante da propaganda eleitoral
antecipada.
O
veículo de imprensa, que tem compromisso com a informação, entrevista diversos
políticos das mais diferentes ideologias partidárias, de forma equânime. Em
princípio, isso não é obrigação, mas, ao dar destaque a apenas um político, o
órgão de imprensa está sujeito à punição pela propaganda eleitoral antecipada.
Jornais
de partido podem divulgar notícias de seus correligionários, mas também não
podem fazer propaganda eleitoral antecipada, positiva ou negativa:
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO ESPECIAL. PROPAGANDA
ANTECIPADA. JORNAL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO.
A publicação em jornal de
propriedade de partido político, de notícia sobre provável candidatura,
ressaltando as qualidades, atributos e propostas do futuro candidato, antes do
período permitido pela lei, caracteriza propaganda eleitoral extemporânea, a
ensejar a aplicação da multa prevista no art. 36, §3, da Lei n° 9.504/97.
Ausência de omissão.
Não
se prestam os embargos para a rediscussão da causa.
Embargos conhecidos e
rejeitados.” TSE, Embargos de Declaração no Agravo Regimental no Agravo de
Instrumento n° 6.934, j. 15.5.2007.
A
notícia pode ser divulgada, desde que não sirva de pretexto para a veiculação
de propaganda eleitoral antecipada.
4. Conclusões.
Deve ser considerada como propaganda eleitoral
antecipada toda e qualquer divulgação que vise obter, direta ou indiretamente,
o voto do eleitor, ou fazer com que este deixe de votar em alguém, quando
veiculada antes do dia 6 de julho do ano da eleição, qualquer que seja a sua
forma.
O proselitismo político continua
permitido, tendo em vista que os mandatários têm que manter-se sempre em
evidência, para que sejam fiscalizados pelo povo e para que não sejam
esquecidos nas próximas eleições. Essa proximidade com o eleitor é fundamental
à Democracia.
Também continuam permitidas as mensagens
institucionais, as notícias e as críticas, desde que a ênfase seja dada ao fato
em si e não ao seu protagonista.
Qualquer mensagem, em tese, é hábil à
configuração da propaganda eleitoral antecipada. Divulgações episódicas e
transitórias, notícias, a propaganda partidária e a intrapartidária, por
exemplo, podem ser desnaturadas para a propaganda eleitoral antecipada. Basta
que sua divulgação seja aliada a elementos eleitorais, como a menção ao pleito,
ao ano da eleição, à legenda partidária, a um pedido de apoio, à ação política
a ser desenvolvida, ao cargo almejado, ou que a sua forma seja de grande
impacto visual e repercussão, hábeis a provocar o desequilíbrio da disputa.
Sem prejuízo da configuração da propaganda
eleitoral antecipada, os mesmos fatos podem configurar abuso do poder
econômico, do poder político ou dos meios de comunicação social, a ensejar a
cassação do registro do candidato beneficiado.
BIBLIOGRAFIA:
CÂNDIDO, Joel
José. Direito Eleitoral Brasileiro. 11ª edição. 3ª tiragem. Bauru: Edipro,
2005.
RIBEIRO, Fávlia. Abuso de Poder no Direito Eleitoral. 3ª
edição. Reio de Janeiro: Forense, 2001.
ROLLO,
Alberto. BRAGA, Enir. Comentários à Lei n° 9.100, de 1995. São Paulo: Fiuza
Editores, 1996.
ROLLO,
Alberto. BRAGA, Enir. Comentários à Lei Eleitoral n° 9.504/97. São Paulo: Fiuza
Editores, 2000.
ROLLO,
Arthur Luis Mendonça. Formas de propaganda eleitoral permitidas e proibidas.
Propaganda institucional – vedação nos três meses anteriores ao pleito. In: ________.
Propaganda Eleitoral Teoria e Prática. 2ª edição. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004.
ROLLO, Arthur Luis Mendonça. Reforma
política e propaganda eleitoral. In: ________. Reforma Política Uma Visão
Prática. São Paulo: Iglu, 2007.
* Arthur Rollo, advogado especialista em
legislação eleitoral, co-autor das obras “Propaganda Eleitoral Teoria e
Prática”, da editora Revista dos Tribunais, e “Reforma Política Uma visão
prática”, da Editora Iglu, mestre e doutorando pela PUC/SP, Professor Titular da
Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo.
[1]
Aplica-se analogicamente, no nosso entender, o disposto no §1° do art. 13 da
Resolução TSE n° 22.718: “Quem veicular propaganda em desacordo com o disposto
no caput será notificado para, no
prazo de 48 horas, removê-la e restaurar o bem, sob pena de multa...”.
[2]
A questão vem regulada pelo §1° do art. 3° da Resolução TSE n° 22.718, baixada
para as eleições de 2008: “Ao postulante a candidatura a cargo eletivo é
permitida a realização, na quinzena anterior à escolha pelo partido político,
de propaganda intrapartidária com vista à indicação de seu nome, inclusive
mediante a afixação de faixas e cartazes em local próximo da convenção, com
mensagem aos convencionais, vedado o uso de rádio, televisão, outdoor e internet (Lei n° 9.504/97,
art. 36, §1°).”.
[3] Nesse
mesmo sentido decidiu o C. TSE, por ocasião do julgamento do Agravo Regimental
no Recurso Especial Eleitoral n° 21.594, de 09.11.2004, DJ de 17.12.04, p. 317.
[4]
Nesse mesmo sentido decidiu o C. TSE, por ocasião do julgamento da RP n° 1242,
de 26.04.2007, DJ de 22.05.2007, p. 179.
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